時間： 2026-02-18 14:14
來源： 中國固廢網
作者： 汪茵整理
近日，在"2025(第十九屆)固廢戰略論壇"上，上海錦天城（廈門）律師事務所合伙人余韻指出，在經濟下行的影響下，固廢處理行業內集中出現了垃圾處理量下降與政府付費延遲現象增多等現象。余韻分析了上述現象對固廢處理企業帶來的影響，以及企業在法律范疇內的應對之法。
余韻
01. 垃圾量減少情況下，保底量條款的法律效力
余韻表示，垃圾量減少首先引發的是關于處理保底量的問題。早期簽訂的PPP協議或特許經營合同中，大多包含保底量相關約定。然而，隨著"115號文"及"17號令"的發布，有關部門已明確禁止承諾保底收益率。
《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》
相關規定出臺后，各方普遍對垃圾處理量不足時能否繼續執行保底量約定及其延伸問題進行了反復探討。
余韻分析，首先需要厘清的是，保底量約定是否構成承諾保底收益率？
"17號令"雖規定不得承諾保底收益率，但需注意，垃圾焚燒處理行業與污水處理行業存在重要區別：其收入來源并非單一，除政府支付的垃圾處理服務費外，還包括售電收入及其他相關收益。垃圾處理量不足不僅影響政府付費部分，也同時導致售電收入下降。
而現有合同中的保底量條款，其補足義務通常僅針對垃圾處理服務費，并未涵蓋售電收入，而售電收入在垃圾處理企業收益中占比增長，構成企業收益率的重要組成部分。因此，從這一角度來看，余韻認為，保底量約定并不能完全等同于承諾保底收益率。
其次，從法律效力層面分析，保底條款的效力需依據《中華人民共和國民法典》第一百五十三條規定進行判斷，即是否違反法律、行政法規的強制性規定，或是否違背公序良俗。
"17號令"中關于禁止承諾保底收益率的規定，屬于由國家發改委會同多部委聯合發布的部門規章，其性質并非法律或行政法規。因此，保底量約定并未違反法律或行政法規的強制性規定，不能認定為無效。
此外，垃圾焚燒及固廢處理屬于公用事業領域，具有一定的社會公共屬性。在實踐中需注意，關于保底量的約定是否可能觸及《中華人民共和國民法典》第一百五十三條第二款，被納入公序良俗的范疇進行解釋，一旦涉及，解釋空間將顯著擴大。
保底量約定屬于通過合同條款被動保障企業利益的方式，企業亦可主動采取措施，以提升或補充垃圾處理量進行應對。例如，可拓展處理垃圾的種類，如工業垃圾、污泥等，以增加處理規模、提升項目收益。
02. 企業能否接收協議范圍外的垃圾？
余韻表示，企業雖然可在項目中拓展處理垃圾的種類，但在實踐中，會隨之衍生出一個具體問題——例如，某項目在BOT協議中已明確約定：可接收的垃圾范圍為生活垃圾，不可接收的則包括建筑垃圾、醫療廢棄物、危險廢物等有害廢物。
然而，當地政府在對項目開展專項審計時提出審計意見，認為企業擅自接收了協議范圍以外的垃圾——即工業垃圾和污泥，并要求立即整改。
在此情況下，工業垃圾能否進入生活垃圾焚燒廠進行焚燒處理？余韻認為，這一問題可進一步分解為兩個層面：
第一，若進行焚燒處理，是否構成對特許經營協議的違約？
第二，若接收超出合同約定范圍的垃圾，是否構成特許經營范圍的變更？
她進一步表示，這兩個問題應合并考量，關鍵需從以下幾個方面進行分析：
1、合同約定
合同對接收限制、工業垃圾的定義如何約定，有明確約定，則應從其約定。判斷能否接收某類垃圾，還需綜合考慮項目的實際處置能力，具體可從以下方面評估：營業執照載明的經營范圍、經批復的設計文件及環評批復中允許接收的垃圾種類與規模等。這些文件共同構成了項目的處置能力邊界。
此外需注意，并非所有工業源固體廢物都屬于危險廢物，只有列入《國家危險廢物名錄》的，才構成危險廢物。
2、約定不明或未作約定
如合同未明確約定或約定不明，則需重點考察項目的處置能力及是否影響原有正常運行。生活垃圾焚燒項目基于特許經營權設立，其首要義務是保障政府方在特許經營項下所提供生活垃圾的處理。因此，在考慮接收其他工業垃圾或污泥時，必須確保：不影響原有生活垃圾的正常接收與處置，各類污染物排放持續穩定達標。
3、付費主體
特許經營項目通常對應政府付費，而接收協議外垃圾涉及向誰收費的問題——是由政府支付，還是由第三方支付？付費主體與是否構成特許經營范圍變更密切相關。
余韻認為，若由政府對協議外垃圾處理進行付費，則可能涉及特許經營范圍的變更；若企業接受第三方委托并收取相應費用，則該行為更傾向于市場競爭行為，而不構成特許經營范圍的變更。
綜上，余韻分析，項目所采用的工藝技術及設計規模完全符合工業垃圾及污泥處置的要求；且處置活動不會導致污染物排放超標的前提下，經政府方批準/備案，可以接收來自第三方的垃圾，并提供專業的處置服務。但應嚴格遵守特許經營協議約定，優先保障政府方所提供垃圾達標處置，確保不影響約定的處置責任和服務質量。
編輯： 趙凡
上海錦天城（廈門）律師事務所合伙人
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