廠管網(wǎng)一體化按效付費(fèi)是現(xiàn)階段城市排水體制深化改革的核心舉措。該機(jī)制打破以往按量、按規(guī)模計(jì)價(jià)的傳統(tǒng)模式，以污水治理實(shí)際成效、管網(wǎng)運(yùn)維品質(zhì)、污染物削減總量為核心標(biāo)尺結(jié)算運(yùn)維費(fèi)用、落實(shí)績(jī)效獎(jiǎng)懲。但在各地落地推進(jìn)中，普遍存在主體權(quán)責(zé)、收益匹配、管網(wǎng)成本、合同銜接、考核執(zhí)行、外源排污、私有管線等實(shí)操難題。本文系統(tǒng)梳理廠網(wǎng)一體化按效付費(fèi)八大核心挑戰(zhàn)，結(jié)合實(shí)務(wù)案例剖析深層矛盾，并提供針對(duì)性的落地應(yīng)對(duì)策略，為各地平穩(wěn)推進(jìn)改革提供實(shí)施參考。

挑戰(zhàn)一：廠網(wǎng)權(quán)責(zé)界定不清，一體協(xié)同推進(jìn)受阻

（一）挑戰(zhàn)解析

廠網(wǎng)一體化是落地按效付費(fèi)的核心條件，進(jìn)水COD濃度、污水收集率、管網(wǎng)完好率、雨季溢流頻次等考核指標(biāo)覆蓋"小區(qū)支管—市政管網(wǎng)—泵站—污水廠"完整鏈條，只有實(shí)現(xiàn)運(yùn)維統(tǒng)一、考核統(tǒng)一、結(jié)算統(tǒng)一，績(jī)效責(zé)任才能精準(zhǔn)落地。當(dāng)前國(guó)內(nèi)多數(shù)城市長(zhǎng)期存在廠網(wǎng)分治、多頭運(yùn)營(yíng)的碎片化格局。資產(chǎn)分割、部門條線管理、差異化模式、多方利益固化等疊矛盾，直接阻礙按效付費(fèi)改革推進(jìn)。尤其是績(jī)效考核須明確劃定市政公共管網(wǎng)與小區(qū)、企業(yè)等私有接入管網(wǎng)的權(quán)責(zé)分界點(diǎn)（如化糞池出口）。否則不僅無法精準(zhǔn)激勵(lì)，反而會(huì)加劇主體間的矛盾。

第一，責(zé)任主體多元割裂，形成"多龍治水、各自為政"的脫節(jié)格局。污水處理廠由環(huán)保企業(yè)或?qū)俚貒?guó)企運(yùn)營(yíng)；市政管網(wǎng)、排澇泵站分屬多個(gè)養(yǎng)護(hù)單位，老舊小區(qū)支管由街道和物業(yè)代管；新建管網(wǎng)移交滯后，工業(yè)園區(qū)自建自管。各主體財(cái)務(wù)、考核、運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)相互獨(dú)立，無協(xié)同約束機(jī)制。污水廠只關(guān)注廠區(qū)出水達(dá)標(biāo)，不管前端雨污混接；市政單位僅處置突發(fā)管道破損，不統(tǒng)籌水質(zhì)提升；物業(yè)放任私搭亂排，各段運(yùn)維脫節(jié)，全鏈條協(xié)同管控體系無法建立。

第二，管網(wǎng)資產(chǎn)臺(tái)賬缺失，考核問題難以鎖定責(zé)任主體。大量老舊管網(wǎng)、城中村接駁管缺少竣工圖紙、測(cè)繪檔案與權(quán)屬登記，管護(hù)、整改責(zé)任無書面界定。進(jìn)水濃度偏低、清水入滲、溢流等問題多因疊加，涉及清淤不到位、管道破損、小區(qū)私排、園區(qū)預(yù)處理缺失、合流制雨天溢流等。指標(biāo)不達(dá)標(biāo)后各方互相推諉，形成"考核有量化標(biāo)準(zhǔn)、事故無兜底主體"的局面，績(jī)效扣罰、整改要求無法落地，考核淪為紙面條款。

第三，固有利益固化，廠網(wǎng)整合阻力大、推進(jìn)周期漫長(zhǎng)。一體化整合涉及管理權(quán)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人員業(yè)務(wù)重新分配，市政事業(yè)單位、街道、物業(yè)、園區(qū)均存在抵觸情緒。事業(yè)單位擔(dān)憂業(yè)務(wù)縮減、經(jīng)費(fèi)下調(diào)；街道害怕管網(wǎng)移交后污水民生問題全部上移；物業(yè)、園區(qū)擔(dān)心運(yùn)維成本增加、配套業(yè)務(wù)流失。疊加存量管網(wǎng)歷史債務(wù)與改造欠賬，資產(chǎn)清查、評(píng)估、債務(wù)承接、人員分流流程繁瑣，多地整合方案擱置半年以上，大幅拖慢改革進(jìn)度。

第四，分散考核模式與按效付費(fèi)機(jī)制天然沖突。按效付費(fèi)要求全域統(tǒng)一考核，進(jìn)水濃度、溢流頻次等指標(biāo)是全鏈條共同結(jié)果。多主體運(yùn)營(yíng)下，各環(huán)節(jié)責(zé)任難以有效拆分或界定成本極高，極易出現(xiàn)"整體不達(dá)標(biāo)、各家無責(zé)"的大鍋飯現(xiàn)象。全域考核易引發(fā)合同糾紛、運(yùn)營(yíng)信訪；拆分片區(qū)考核則喪失提質(zhì)增效改革初衷，陷入整合難、考核難的雙重困境。

案例：中部某地級(jí)市全域污水治理長(zhǎng)期由五類主體碎片化承擔(dān)：3座污水廠分屬兩家環(huán)保運(yùn)營(yíng)企業(yè)，城市主干管網(wǎng)歸市政養(yǎng)護(hù)中心，數(shù)十個(gè)老舊小區(qū)支管由十余家物業(yè)公司分別代管，城鄉(xiāng)結(jié)合部及工業(yè)園區(qū)管網(wǎng)分屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與園區(qū)平臺(tái)自行管護(hù)。推行按效付費(fèi)后，進(jìn)水COD濃度、管網(wǎng)完好率、污水收集率三項(xiàng)核心指標(biāo)納入月度考核，但每當(dāng)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，各主體相互推諉，始終無法鎖定唯一的整改及扣分責(zé)任主體。同時(shí)，所有運(yùn)營(yíng)單位均拒絕劃轉(zhuǎn)管網(wǎng)資產(chǎn)、合并運(yùn)維業(yè)務(wù)，導(dǎo)致廠網(wǎng)一體化整合方案擱置近一年。最終當(dāng)?shù)刂荒懿捎梅制瑓^(qū)單獨(dú)考核、分項(xiàng)結(jié)算的折中模式，全域打包按效付費(fèi)機(jī)制無法落地，改革成效大幅縮水。

（二）應(yīng)對(duì)策略

以全域管網(wǎng)資產(chǎn)確權(quán)、分級(jí)運(yùn)維邊界劃分、分階段運(yùn)營(yíng)主體整合為抓手，搭建統(tǒng)一運(yùn)維、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一付費(fèi)的一體化管理體系，從權(quán)屬、考核、政策、資金多維度破除多頭管理、權(quán)責(zé)不清的堵點(diǎn)，積極實(shí)施單一全域運(yùn)營(yíng)主體責(zé)任。

1. 多部門聯(lián)合開展全域資產(chǎn)摸排確權(quán)，劃定清晰分級(jí)運(yùn)維邊界。組建住建、城管、財(cái)政、國(guó)企聯(lián)合清查專班，全覆蓋盤點(diǎn)污水廠、泵站及各級(jí)管網(wǎng)，建立電子化資產(chǎn)臺(tái)賬，完整登記建設(shè)年限、管材、病害點(diǎn)位、權(quán)屬信息。按市政主干、街巷支管、小區(qū)接駁、園區(qū)管網(wǎng)四類劃定固定運(yùn)維邊界，編制官方權(quán)責(zé)清單并公示備案，從源頭消除資產(chǎn)歸屬模糊、責(zé)任推諉問題，為考核追責(zé)提供完整書面依據(jù)。

2. 采取分片漸進(jìn)整合模式，分步實(shí)現(xiàn)單一主體全域統(tǒng)管。摒棄一次性全域整合方式，實(shí)行成熟片區(qū)優(yōu)先劃轉(zhuǎn)，將城區(qū)核心污水廠、主干管網(wǎng)、重點(diǎn)泵站統(tǒng)一劃歸屬地專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，確立唯一運(yùn)營(yíng)主體。針對(duì)老舊小區(qū)、工業(yè)園區(qū)管網(wǎng)設(shè)置兩年過渡期，明確代管單位運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)與月度考核細(xì)則，劃定整改時(shí)限，規(guī)避整合階段運(yùn)維真空，過渡期結(jié)束后完成全部資產(chǎn)及運(yùn)維業(yè)務(wù)移交，逐步消除多主體分散運(yùn)營(yíng)格局。

3. 實(shí)施片區(qū)包干考核，拆解指標(biāo)杜絕責(zé)任大鍋飯。全域完全整合前，以街道、工業(yè)園區(qū)為單元?jiǎng)澐知?dú)立考核片區(qū)，將進(jìn)水濃度、污水收集率、管網(wǎng)溢流頻次等核心指標(biāo)逐一拆解至片區(qū)、責(zé)任單位及一線運(yùn)維班組，實(shí)行片區(qū)運(yùn)維成效與對(duì)應(yīng)運(yùn)維經(jīng)費(fèi)直接掛鉤，嚴(yán)格落實(shí)"誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、指標(biāo)不達(dá)標(biāo)誰(shuí)扣分"，在過渡期實(shí)現(xiàn)責(zé)任細(xì)化拆分，緩解多方混同、互相甩鍋的實(shí)操難題。

4. 依托財(cái)政付費(fèi)政策杠桿，倒逼各方主動(dòng)整合。出臺(tái)配套激勵(lì)政策，規(guī)定新增污水運(yùn)維項(xiàng)目、市級(jí)專項(xiàng)管網(wǎng)補(bǔ)貼、一體化污水處理服務(wù)費(fèi)僅向完成全域整合的單一運(yùn)營(yíng)主體傾斜。未完成整合的小區(qū)物業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)平臺(tái)不再享受新增財(cái)政改造及運(yùn)維補(bǔ)貼，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束形成政策牽引、市場(chǎng)倒逼的整合路徑，從制度層面推動(dòng)廠網(wǎng)一體化落地，為按效付費(fèi)全域?qū)嵤┖粚?shí)管理基礎(chǔ)。

挑戰(zhàn)二：收益成本匹配失衡，提質(zhì)增效動(dòng)力不足

（一）挑戰(zhàn)解析

進(jìn)水COD、氨氮濃度是廠網(wǎng)一體化按效付費(fèi)的核心考核指標(biāo)，其目標(biāo)在于倒逼前端管網(wǎng)完成雨污混接整治、破損修復(fù)及清水入滲管控，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)"重污水處理、輕管網(wǎng)收集"的行業(yè)短板，通過全鏈條提質(zhì)實(shí)現(xiàn)污染物總量削減。但當(dāng)前多數(shù)地區(qū)仍沿用按量計(jì)價(jià)、固定單價(jià)的傳統(tǒng)付費(fèi)模式，考核導(dǎo)向與污水廠成本收益體系存在結(jié)構(gòu)性沖突，嚴(yán)重削弱運(yùn)營(yíng)企業(yè)協(xié)同管網(wǎng)提質(zhì)的內(nèi)生動(dòng)力，制約按效付費(fèi)落地實(shí)效。

編輯：趙凡